近代地方铁路发展的制度基础与约束机制——以《公营铁道条例》为中心

清末民初以来,地方政府一直有自筑铁路的诉求与实践。但是,近代铁路因其特殊发展历程及其固有的技术特性,相较于公路、水运,在行政管理上所面临的冲突会更加醒目。回溯民国时期产业行政管理制度的变迁历程可以看出,铁路管理权逐步中央化、统一化,中央政府对其他类型交通企业掌控却相对宽松,允许地方分权体制。南京国民政府1935年颁布规范地方修筑和管理铁路的《公营铁道条例》,为地方政府修筑管理铁路提供了法理基础,但只是作为制度上应对之策,地方并没有因此获得铁路建设的独立控制权。地方权力的弱化,导致地方的铁路权力只能通过中央与地方合作筑路的新模式得以体现,地方在这一体制中显然处于配角的地位。