晚清地方督抚权力问题再研究——兼论清末“内外皆轻”权力格局的形成

关于晚清中央与地方关系的权力格局,学界长期以来多信奉"外重内轻"说。笔者通过对清末新政时期地方督抚权力变化的研究认为,辛亥鼎革之际,中央与地方权力关系实际上已演变为"内外皆轻"的权力格局。在清末庚子至辛亥期间,随着新政尤其是预备立宪的开展,清政府不断加强中央集权措施,地方督抚的权力被收束而日益变小,其干政的影响力也有一个逐渐减弱的趋势。但与此同时,清政府中央集权的实际效力却并不显著,反而随着统治集团内部矛盾的激化而有削弱之势。这样,便形成"内外皆轻"的权力格局。一方面,清廷并没有建立强有力的中央政府,也未能真正控制全国的军权与财权,中央集权有名无实;另一方面,各省督抚也不能有效地控制地方军权与财权,在地方已没有强势督抚,更没有形成强大的地方势力。武昌起义前夕,正是地方督抚权力明显削弱,而清廷中央集权尚未强固之时,在此权力转换临界的关键时刻,革命爆发,无疑是对清王朝的致命一击。     

辛亥鼎革之际地方督抚的出处抉择——兼论清末“内外皆轻”权力格局的影响

从群体结构看,武昌起义时在职的地方督抚仍然是一个旧式的官僚群体;武昌起义后新任的地方督抚群体则注入了新的因素,同时也暗伏了新的变数。各省督抚在武昌起义后的反应,可谓情形不一。那种认为督抚大都奔逃自保而少有效忠清廷者的说法,未免有简单片面化之嫌。其实,真正转向革命阵营或死命对抗革命的督抚只是极少数。大多数督抚还是存效忠清廷之心,虽然因无法控制新军及当地绅商不肯合作,而不能有效地镇压革命,但他们并不愿看到清王朝的覆灭,还是采取了不同程度的防范应对措施。这既与其切身利益有关,也与其思想观念状况有关。辛亥鼎革之际,因清末新政过程中清廷不断收束权力,中央与地方权力关系表面上演变为“内重外轻”之格局,但实际上是一种“内外皆轻”的权力格局。其总体表征是中央与地方权威一并流失,中央无法控制地方,地方无力效忠中央。“内外皆轻”权力格局的形成,直接后果是清廷中央与地方均无法有效地应对革命,致使清王朝走向覆亡之路;另一个严重的后果是掌握军队尤其是新军的军人势力的崛起,出现军人干政,导致民国初年的军阀政治。     

从“内外”到“三权”——辛亥革命前夕帝国的权力新格局

自1930年代以来,学界探讨晚清权力结构,都在“内”“外”的框架下言说,或称咸同军兴以来一直是“外重内轻”,或称清末新政期间演化成了“内外皆轻”。谈及晚清权力结构的影响,学界都与民初的军阀割据相联系。其实,预备立宪期间,权力结构发生了超出“内”“外”格局,朝着三权鼎立方向发展的新变化。在此过程中,崛起的不仅仅是军人,还有绅士。这两个集团在推翻清廷的过程中都发挥了重要作用,且在民初共享政权,北洋时期的政治舞台上不但有军阀,也有绅士,不但有割据,也有宪政,这是清季权力结构新变化造成的影响。     

晚清中央与地方的财政关系--以外债为研究中心

晚清中央对地方财政监管的失控 ,财权的不断下移以致崩溃 ,构成中央与地方财政关系变化的基本态势。其间外债作为晚清财政的产物 ,一直伴随和影响着中央与地方权力的消长 ,并使得这一关系更为复杂和特殊。     

辛亥革命时期的民团与社会权势转移--以《江西民报》为中心的研究

地方军事化是我们探讨中国传统社会结构与政治体制转型的重要视角,它集中体现了国家对地方社会控制权的下移和基层社会的“自治化”进程。辛亥革命时期民团的大量出现,标志着地方社会军事化的形成。民团在由“民间自办”到“官督民办”过程中,逐渐成为基层社会新的权力中心和新、旧社会力量重组的舞台。民团的兴起与发展,集中地反映了晚清以来的地方自治进程与新政时期的地方政治格局,揭示了中国近代社会变迁的内在机制。     

士绅阶层与晚清“民变”——绅民冲突的历史趋向与时代成因

在持续不绝的晚清“民变”风潮中,绅民冲突呈现出日趋频繁和激烈的走向。日渐突出的绅民冲突,凸现着中国社会结构的深层变动。在从传统走向近代的体制变迁过程中,传统士绅阶层被直接推向了基层社会权力重构的中心,形成了占据地方各项权力资源的士绅——权绅。由此形成的绅、民利益及其关系的冲突和恶化,构成了晚清以来地方社会“民变”大潮持续涌动的基本原因之一。晚清“新政”构成绅权“体制化”扩展的制度性基础,而权绅的“体制化”也就构成了“民变”或“绅民冲突”的制度性根源。     

清末民初地方社会整合格局的变化

晚清以降,在内忧外患交侵之下,乡族自治传统下的地方社会秩序陷入困境。随着国家扩张权力需要的增强和地方资产阶级化新兴士绅的倔起,一种以国家与新型地方精英的合作为基础的新的地方权力格局呼之欲出。当然,由于传统势力的牵制以及国家权力与地方精英权力之间的张力,清末民初的地方权力重建过程充满了复杂的纠葛与冲突。     

再论“内外皆轻”权力格局与清末民初政治走向

辛亥鼎革之际,清朝中央与地方权力关系已演变为"内外皆轻"的权力格局,是清末新政时期清廷中央集权对地方督抚收权的结果。关于"权力流向"问题,在清末民初从君主专制走向民主共和的制度变迁与重建的过程中,清政府的统治权力经由南京临时政府与南京临时参议院,最终转移到袁世凯北洋集团。清末"内外皆轻"权力格局对民初政治走向的重要影响,是辛亥革命在清廷中央与地方督抚权威一并衰落之际爆发,以袁世凯为首的北洋集团乘势而动,从军人干政到军人主政,试图重建统治权威而未能奏效,政局分崩离析,导致民国初年的军阀政治。民初军阀不是清末地方督抚势力自然增长的延伸,而是掌握军队尤其是新军的新生势力的崛起。     

“内轻外重”抑或“内外皆轻”?——评李细珠《地方督抚与清末新政》兼论晚清政治史研究

清末发生了诸多社会反常现象。这些现象只有通过政治史研究才能做出更合理的诠释,而单从政治角度说明格局的变化,不对它做文化等侧翼的延伸性思考,会使研究平面化、单线条。如果不把"外轻"与"离心离德"联系起来掂量,就会把积聚几十年、几乎"痛入骨髓"的矛盾看轻。清末的"外重"不一定以"权重"的形式出现,而是以"离心离德"的形式呈现,就像督抚身边存在巨大的"黑洞"或者"暗物质"。近三十年来,晚清政治史虽然在三条线索六个方面形成特色,但仍有广大的研究空间。     

为何中国古代行政区划总是在二级和三级之间徘徊？

正中国古代有两个政治术语,一个叫"内重外轻",一个叫"外重内轻"。当中央权力强大而地方权力比较弱的时候,叫内重外轻;在中央权力弱、地方势力强大的时候,叫外重内轻。决定中央和地方力量对比的一个关键因素是,中央下面一级政区的面积多大比较合适。面积大,地方官的控制能力就大。好处是当地方上有起义及外敌入侵等突发事件时,中央可以大面积组织资源进行抵抗;坏处是中央不好控制地方,容易出现分裂,东汉和唐代就是这样。面积太小,权力小了,皇帝倒是好控制了,但是地方上权力太分散,一旦有大规模的起义或者外敌入侵,地方上就无法组织起来进行有效的抵抗。宋朝和明朝便是这样。     

清代福建地方财政与政府职能的演变--《福建省例》研究

清初承袭明后期的“一条鞭法” ,对地方财政实行分级分类定额包干体制 ,同时大幅度删减地方财政预算 ,使各级地方政府职能趋于萎缩。清中叶推行的“耗羡归公”与“养廉银”制度 ,原是为了弥补各级政府办公经费之不足 ,但由于此后盛行“就廉摊捐” ,使之名存实亡 ;另一方面 ,由于清后期对地方存留经费实行全省统一结算制度 ,使基层政府失去了财政自主权。晚清地方财政主要依赖于捐纳与厘金 ,强化了地方政府的某些职能 ,但同时也促进了绅商一体化 ,推动了基层社会的自治化进程。     

完整制与分离制:宋代地方行政权力的转移

宋代地方行政制度的最大特色,是在同一高层政区存在多个平行的行政组织与长官,即在高层政区实行“分离制”。从“行政幅度”的角度进行审视,这种制度是宋代中央政府重新分配地方行政权力,使权力分配的格局更有利于中央。“分离制”成为宋代中央集权程度超越前代的一个直接原因。南宋时期,在同级的不同机构之间,官员互相兼职的现象日益普遍,导致事实上的机构精简;在中央政府与高层政区之间,出现一级“跨高层准政区”。这两个因素减弱了“分离制”实施的力度,导致南宋中央的集权程度明显不如北宋。     

晚清国籍立法动因新探

论文探讨了晚清双重国籍问题的形成、影响,地方政府解决双重国籍问题的努力,以及晚清国籍立法对当代侨务法治建设的启示意义。在晚清国籍法研究方面,学界多认为《大清国籍条例》是清政府为抵制爪哇当局强逼华侨加入荷兰国籍而仓促制订。事实上,爪哇华侨国籍问题只是晚清国籍立法的导火索,通过立法解决拥有双重国籍的华人管辖权争议才是立法的根本动因。国内国籍法意识的发展变化,特别是地方政府对中央国籍立法的推动,构成晚清国籍立法的内在动力。为了有效解决国籍冲突,尤其是国内涉侨纠纷,以闽粤等华侨华人主要来源地为代表的地方政府率先在法律实践中进行探索,通过制定地方法规规范涉侨案件审理,并积极推动中央国籍法立法进程。国籍法研究应该坚持内部视角与外部视角并重,在注重外部世界冲击作用的同时,探究国内地方力量推动立法的具体路径与模式。     

就地正法与清代刑事审判制度——从晚清就地正法之制的争论谈起

就地正法是在晚清引起广泛争议的重大司法问题。但就地正法之制并非始于晚清,而是清代刑事审判制度的组成部分。就地正法是相对于死刑审判复核监督制度所做的特殊制度安排,主要适用于紧急情况下,从重从快处理谋反、叛乱和聚众抗官等严重危及统治秩序的案件。而死刑审判复核监督制度是死刑审判的基本制度,适用于平时。两共同构成清代的死刑审判制度。从清代刑事法律制度运行看,施行就地正法不可避免,但这项失去有效司法监督的应急性死刑审判制度,存在随意性和扩大化等诸多弊端,尤其是在晚清镇压太平天国运动之后的持续施行,引起死刑审判复核监督制度与就地正法制度之争,及中央与地方司法审判和监督的权力之争。争论的结果是,尽管最终限制了就地正法的实施范围,但直到清末法律制度根本变革前,这一问题并未解决。     

太平天国与咸同政局

在太平天国革命的沉重打击下,清政府被迫调整了满汉关系和自身权力结构,地方行以汉制汉、放权督抚之策,中央则恢复相权,使宰相成为新政策的制订者与实施者。结果造成皇权流失和国家权力重心的下移。对太平天国的战争基本结束后,那拉氏虽夺回相权,使中央政权归复旧制,但却无法收回失落于地方的军政大权,督抚专政终成定局,且影响民国一代     

从“直督之争”透视民初直隶地方议会的权能与地位

辛亥革命后,直督之争始终是直隶地方议会机构与中央及地方政府之间的重要政争之一。直督之争的实质是在由集权政制向分权政制转型初期,直隶地方议会与中央及地方政府之间围绕人事任免权的政治博弈。直督之争的结果说明,民初传统行政权力高于一切的政治权力格局并未发生质的变化,议会也未取得应有的权力,作用也十分有限。     

晚清时期待质人证问题

晚清时期待质人证问题表现为非法羁押手段长期存在,无限期羁押现象极其普遍,待质人证瘐毙数量极大等特点。导致待质人证问题形成的原因主要包括中央与地方相关政策严重脱节,政府权力体系设置难以适应社会发展的要求,相关立法及救济程序缺失等等。清末法制改革前后清政府尽管采取了一系列措施,但却并未能够合理有效地解决这一社会问题。     

晚清中央与地方关系下的就地正法之制

正清代"就地正法"本意为"于所在地执行死刑",是指地方督抚等官员无需皇帝批准,即可对特定案件人犯裁决死刑并立即执行的审判程序。"就地正法"始于何时,目前学界看法尚不统一。尽管"就地正法"一词至少在清代中叶就已被使用,但大规模的适用应该始于咸丰年间的太平天国运动时期(1)。自上个世纪90年代起,学界对就地正法多有关注,学者们分别从其渊源、性质、适用目的、延续原因以及具体程序等角度进行了多样化的解读,(2)但从中央和地方权力关系分析就地正法的研究并不多。(3)因此,本文拟从晚清中央与地方司法权配置入手,在对中央与地方围绕就地正法司法权博弈过程论述的基础上,分析中央刑部和地方督抚各自态度形成的原因     

清末新政与晚清权力格局

清朝末期,在内忧外患的压力下,清廷下决心推行新政,企图挽救危局。这场改革,无论从广度、深度还是力度,在中国历史上,都堪称"前无古人,后乏来者"。但具有讽刺意味的是,这场以强国雪耻为目的的顺应历史潮流的改革不但没有稳固清朝的统治,反而加速了清朝的灭亡。本文从清廷、地方督抚和立宪派三者的相互博弈中研究晚清的权力格局,并以权力格局为视角探讨清末新政失败的原因。     

从方志、族谱看晚清湖南宗族的地方社会控制

在晚清湖南社会,宗族通过建祠修谱,管理族内民众,维护封建纲常、伦理道德和社会秩序,是与地方政府官员共同管理地方事务的基层力量。通过地方志和族谱可以看到,处在晚清社会中的湖南宗族和团练、保甲等相结合,通过所掌握的宗族权力,对地方社会的稳定发挥着积极作用,很大程度上承担控制地方社会的责任。